2024年7月，国务院办公厅发布了《政府采购领域“整顿市场秩序、建设法规体系、促进产业发展”三年行动方案（2024—2026年）》，方案提出要研究制定市政基础设施和电子电器、新能源汽车等产品绿色采购需求标准，适时将碳足迹管理有关要求纳入政府采购需求标准，扩大政府绿色采购范围。这是我国首次将“碳足迹管理”写入政府采购行动方案中，标志着碳足迹正式成为政府采购的重要考量因素。
本文将通过梳理我国政府绿色采购发展历程、分享国内外政府绿色采购发展实践，解析碳足迹管理在政府绿色采购中的重要作用与发展趋势。
01 政府绿色采购
政府绿色采购（Green Public Procurement，GPP）是指政府在采购商品、服务和工程时，不仅考虑价格和质量因素，还充分考虑环境保护、资源节约、循环低碳等环境影响因素。政府不仅可以实现采购过程和结果的绿色化，也将绿色低碳发展理念贯彻到产品和服务的生产、使用全流程中，实现了采购全生命周期绿色化应用。
图源：碳衡科技制图
随着全球气候变化影响加剧，各国政府纷纷采取措施控制温室气体排放，而政府采购作为推动市场行为和社会行为的重要杠杆，承担着从需求侧撬动供应侧/生产侧绿色转型的重要角色，还兼具着引导社会可持续发展的重任。
02 我国政府绿色采购发展历程
通过整理我国历年出台的政府绿色采购相关的政策文件，可以发现，在2021年以前，我国的绿色采购政策体系已初步形成，2021年我国发布双碳“1+N”顶层设计文件后，原来所强调的 “生态环境保护”、“高效节能节水”已成为绿色采购的基础条件，而“绿色低碳”逐渐成为主旋律。
2020年9月，我国正式提出“3060”碳达峰碳中和目标。2021年9月，《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》印发，提出要完善政府绿色采购标准，加大绿色低碳产品采购力度。此后，“绿色低碳产品”高频出现在我国政府绿色采购相关政策文件中。
值得注意的是，近年来随着绿色低碳内涵的不断深化发展，「碳足迹管理」将成为政府采购的产品是否“低碳”的核心考察因素。如下表所示，将碳足迹管理要求纳入政府采购需求标准已成为大势所趋。
表1 双碳目标提出后，我国政府绿色采购政策一览
政策 | 时间 | 重点内容 |
《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》——顶层设计文件 | 2021.10 | 完善政府绿色采购标准，加大绿色低碳产品采购力度。 |
《2030年前碳达峰前行动方案》——顶层设计文件 | 2021.10 | 大力发展绿色消费，推广绿色低碳产品，完善绿色产品认证与标识制度。提升绿色产品在政府采购中的比例。 |
《财政支持做好碳达峰碳中和工作的意见》 | 2022.05 | 强化采购人主体责任，在政府采购文件中明确绿色低碳要求，加大绿色低碳产品采购力度。 |
《关于加快建立产品碳足迹管理体系的意见》 | 2023.11 | 适时将碳足迹管理相关要求纳入政府采购需求标准，加大碳足迹较低产品的采购力度。以电子产品、家用电器、汽车等大型消费品为重点，有序推进碳标识在消费品领域的推广应用，引导商场和电商平台等企业主动展示商品碳标识，鼓励消费者购买和使用碳足迹较低的产品。支持银行等金融机构将碳足迹核算结果作为绿色金融产品的重要采信依据。 |
《政府采购领域“整顿市场秩序、建设法规体系、促进产业发展”三年行动方案（2024-2026年）》（国办发〔2024〕33号） | 2024.07 | 适时将碳足迹管理有关要求纳入政府采购需求标准，扩大政府绿色采购范围。 完善政府绿色采购政策。制定出台面向绿色产品的政府采购支持政策。对获得绿色产品认证或符合政府绿色采购需求标准的产品实施优先采购或者强制采购，促进绿色低碳发展。 |
《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》 | 2024.07 | 健全绿色低碳发展机制。发展绿色低碳产业，健全绿色消费激励机制。优化政府绿色采购政策，完善绿色税制。 |
《中共中央 国务院关于加快经济社会发展全面绿色转型的意见》 | 2024.07 | 积极扩大绿色消费。健全绿色消费激励机制。优化政府绿色采购政策，拓展绿色产品采购范围和规模，适时将碳足迹要求纳入政府采购。引导企业执行绿色采购指南，鼓励有条件的企业建立绿色供应链，带动上下游企业协同转型。 |
《关于开展产品碳足迹标识认证试点工作的通知》（国市监认证发〔2024〕85号） | 2024.09 | 加大碳足迹较低产品的政府采购力度，有序推进产品碳足迹标识在消费品领域推广应用，广泛利用各种媒介加强对产品碳足迹标识的宣传，引导企业主动展示产品碳标识，鼓励消费者购买和使用碳足迹较低产品。 |
03 国外政府绿色采购经验与启示
欧盟、英国、日本是国际上较早开展政府绿色采购的国家和地区，有许多经验值得借鉴和学习，比如欧盟引入生命周期成本法，将碳足迹嵌入数字护照，英国通过绿色采购政策约束供应商走上2050净零排放路径，日本为产品提供绿色采购标准，充分利用GPN等组织网络实现政、企、民的低碳采购。
欧盟：引入生命周期成本法，将碳足迹嵌入数字护照
2014年，欧盟修订了《公共采购指令》（2014/24/EU），引入了生命周期成本法，自此欧盟开启了以全生命周期为理念的绿色公共采购[1]。较为典型的绿色采购品类有家具、纺织品、打印机等影像设备等。
图源：https://green-business.ec.europa.eu/green-public-procurement/gpp-criteria-and-requirements_en
以纺织品为例，欧盟发布了纺织品货物和服务绿色采购标准指南，在采购阶段，采购机构可参考该指南为特定招标项目制定绿色采购标准，在招标文件中应明确每个绿色采购标准相对应的证明要求，如纺织品生产的碳排放证明和第三方机构环保认证等[2,3]。在欧盟2022年发布的《可持续及循环纺织品战略》中，提出纺织品应具备产品数字护照，并提供充分的可持续信息，如碳足迹等环境足迹。
此外，CO₂绩效阶梯碳排放管理机制也是欧盟绿色公共采购的一大亮点，将CO₂绩效作为政府采购评标标准的重要组成部分。例如，丹麦和瑞典在公共工程的碳排放管理中采用了CO₂绩效阶梯，以降低建筑领域的碳排放。企业如果能展示其产品或服务在生产和运营过程中减少了碳排放，可能在政府采购中获得额外的分数或优先权[4]。
英国：通过绿色采购政策约束供应商走上2050净零排放路径
英国通过绿色公共采购政策来约束供应商碳排放的管理实践是极具前瞻性和代表性的。
早在2006年，英国就公布了《采购未来 可持续采购国家行动计划》，将应对气候变化列为实施政府绿色采购的关键优先领域。
图源：https://www.gov.uk/government/publications/procuring-the-future
2015年，英国发布了《公共采购条例》，明确了采购决策必须考虑全生命周期成本和环境影响，比如温室气体排放成本[5]。
2020年，英国推出“净零战略”（Net Zero Strategy），设定了到2050年实现净零排放的目标，并于2021年出台了新的政府采购政策[6]（Procurement Policy Note，PPN），旨在通过政府采购活动推动供应商的碳减排计划。只有承诺净零排放，并设定可行的减排计划，才能成为政府采购的供应商。
图源：英国政府官网
PPN要求，参与政府采购的供应商必须：1）提供目前范围1、2和部分范围3的碳排放数据以及《京都议定书》所涵盖的六种温室气体的排放量；2）提供有效的环境管理措施，包括能支撑企业到2050年实现净零排放目标的措施和方案等；3）在官网公示碳减排计划（Carbon Reduction Plan，CRP），包括排放范围、核查方式、更新频次等。
如下所示，是PPN提供的供应商需提交的CRP填报模版，供应商需要提交基准年的碳排放数据、当前碳排放数据，以及减排计划及相关目标数据，以确保顺利推进2050年净零目标的实现。
图源：英国政府官网
以英国国家医疗服务体系（National Health Service，NHS）为例，2021年，NHS启动了“绿色NHS计划”，承诺到2040年实现NHS直接控制范围内的净零排放，并设立了净零路线图[7]。
图源：https://www.england.nhs.uk/greenernhs/get-involved/suppliers/
日本：为产品提供绿色采购标准，充分利用GPN等非营利/非政府组织网络实现低碳采购
在日本，绿色采购是指在购买产品或服务时，从环境保护和自身需求出发，选择对环境影响最小的产品或服务。早在2000年，日本就颁布了《绿色采购法》，以法律的形式确立了绿色采购制度，并以该法为核心建立了比较完善的绿色政府采购体系，实施主体包括中央政府、地方政府和社会团体、企业和个人3类。其中，中央政府必须按照绿色采购标准进行采购，同时公布采购结果。
图源：日本绿色采购立法介绍（2016年日本环境署发布）
此外，日本还会不断更新《绿色采购基本方针》以配合《绿色采购法》的施行，方针会对不同产品多个参数指标提供绿色采购标准，方便采购机构依据标准参数进行绿色采购。日本在2001年公布的指定采购产品有14类101种，2016年上升至21类270种，目前为22类287种，包括纸、文具、办公家具、成像设备、电脑等。
图源：日本环境署2023年12月更新的《绿色采购基本方针》（英文版Basic Policy on Promoting Green Procurement）
以成像设备复印机为例，如下图所示，在2023年12月更新的《绿色采购基本方针》中，要求披露产品在生命周期内从原材料采购到处理/回收利用阶段产生的温室气体排放（即产品碳足迹），碳足迹应按照国际标准ISO 14067以及日本发布的碳足迹指南（2023年5月）等标准进行计算。
图源：日本环境署2023年12月更新的《绿色采购基本方针》（英文版Basic Policy on Promoting Green Procurement）
值得注意的是，日本绿色采购政策的执行充分发挥了NGO、NPO等协会组织的积极作用，其施行主要通过绿色采购网络联盟（Green Procurement Net，GPN）来实现[7,8]。
1996年，日本政府和企业联合成立了GPN这一非营利组织，GPN旨在激励产品供应商开发和供应环保产品，创造环保产品市场，为创建可持续的社会经济做出贡献，其活动包括在中央和地方政府、企业以及消费者之间传播绿色采购的概念，并推广其实践；提供实践绿色采购所需的指南和信息，比如建立每一类别产品的环境绩效评价数据库等。GPN将符合《绿色采购法》或符合GPN绿色采购指南等条件的产品类别公布在网站，可供政府、企业和个人挑选绿色产品，如下图所示，印刷类用纸有429种产品可供选择。
图源：GPN官网
小结
横向比较国外政府绿色采购实践，无论是日本的由点及面，为产品提供绿色采购标准，并充分利用GPN等非营利/非政府组织搭建了高效、丰富、便捷的低碳采购网络；还是英国的由面及里，通过政府绿色采购政策推动供应商进行碳减排管理，既为供应商提供了明确的减排路径设定指引，也为供应商优化单一产品碳足迹表现提供了改善空间和缓冲时间；亦或是欧盟以全生命周期为理念，将碳足迹嵌入产品数字护照的数字化碳管理，都是值得我国借鉴和学习的宝贵经验，我国也正在结合国内实际情况，完善符合我国国情的绿色采购体系。
04 “双碳”背景下政府绿色采购走向纵深，碳足迹成为采购权重新指标
随着我国“双碳”目标的提出和“双碳”政策的落实，政府绿色采购的内涵也发生了深刻的变革和升华，关键词也从“生态环境保护”“高效节能节水”演变为“绿色低碳”“碳足迹管理”。
《政府采购领域“整顿市场秩序、建设法规体系、促进产业发展”三年行动方案（2024—2026年）》是我国首次将“碳足迹管理”写入政府采购行动方案中，标志着碳足迹正式成为政府采购的重要考量因素。
对于政府采购的供应商而言，完善碳足迹管理体系，构建绿色供应链，推动上下游协同绿色转型是必经之路。政府绿色采购的引领和推动作用也将带动社会采购的绿色化发展，从而推动产业链绿色低碳转型。
参考资料：
[1] http://www.cgpnews.cn/articles/60797 中国政府采购报《欧盟：制定以全生命周期为理念的多行业绿色采购标准》
[2] https://environment.ec.europa.eu/strategy/textiles-strategy_en
[3] http://www.cgpnews.cn/articles/53513 中国政府采购报《欧盟纺织品货物和服务绿色采购新标准有何新意？》
[4] https://mp.weixin.qq.com/s/PAq8gxQzi65U7mvGRSpspg 国外政府采购是如何将碳足迹纳入政府采购需求标准的经验借鉴与启示
[5] https://www.legislation.gov.uk/uksi/2015/102/data.xht?view=snippet&wrap=true 《The Public Contracts Regulations 2015》
[7] https://www.england.nhs.uk/greenernhs/get-involved/suppliers/